于兴泉律师：矿产资源领域犯罪多发原因探析及预防对策

矿产资源领域犯罪多发原因探析及预防对策

文/ 于兴泉

【背 景】 今年2月，内蒙古作出专项整治行动部署，对2000年以来全区涉煤企业、涉煤项目中的违法违规问题实施全面清查;3月，陕西也开始了为期两年的对领导干部违规插手干预工程和矿产行为的专项整治;与此同时，对矿产资源领域涉黑涉恶等违法犯罪活动的重点整治，也在其他一些地区如火如荼的进行。这些措施表明，国家对矿产资源领域违法犯罪行为的打击和处罚力度加大，涉矿产资源企业面临的刑事法律风险凸显。

据自然资源部2019年发布的《中国矿产资源报告》显示，新中国成立70年来，我国矿产资源的查明储量大幅增长，成为世界上少数几个矿种齐全、矿产资源总量丰富的大国之一。与之相伴的，是中国矿产品产量的迅速增长，和在强劲市场需求驱动下矿产品价格的一路飙升，而当“淘矿”成为暴利行业，相关的法规建设又相对滞后，就不可避免地出现了大量违法违规开采矿产资源的行为。事实上，这些年，特别2001年矿产品市场好转以来，我国煤炭、石油、铜、铁、有色金属等矿产资源领域内的犯罪，从类型到数量，都有增加趋势。

刑事法律风险的类型和分布

近年来，我国煤矿、石油等矿产资源领域刑事案件呈现高发态势。

就目前来看，这类犯罪主要集中在以下三个环节：

(1)经营管理环节。主要涉及的“罪名”包括：非法采矿罪、非法占用农用地罪、行贿罪、单位行贿罪、非法经营罪、重大责任事故罪、骗取贷款罪、职务侵占罪，甚至是涉黑、恶势力犯罪等。

(2)行政审批环节。国家工作人员利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物，构成的受贿罪、单位受贿罪，以及滥用职权罪等。

(3)中间环节。主要指国家工作人员以及近亲属或者其他与国家工作人员关系密切的人，利用便利条件，为请托人谋取不正当利益，构成的利用影响力受贿罪、介绍贿赂罪，也有诈骗罪等。

总体来看，在矿产资源的全产业链中，各个环节、各个方面都可能涉及到犯罪，其中，又以职务犯罪居多，此外也存在部分的经济犯罪。

犯罪多发的多维原因

1、历史发展的角度

中国的矿产资源丰富，是世界上最早开发利用矿产资源的国家之一。自新中国成立，开始对矿产资源开展大规模勘察以来，到现在已发现的矿种多达171种，可以说矿产资源勘查开发取得了巨大成就，采矿事业在近几十年来实现了快速发展，也逐渐建成了比较完善的矿产品供应体系。矿产资源的勘查开发，为新中国的经济建设提供了大量的能源和原材料，提供了重要的财政收入来源，推动了区域经济特别是中西部边远地区等经济欠发达且具有资源潜力的地区经济的发展，促进了以矿产资源开发为支柱产业的矿业城市、城镇的兴起与发展，解决了大量社会劳动力就业。

但是，一个领域的超快速发展往往伴随着监管机制和体制无法及时跟上的问题，并极可能导致一系列乱象的发生。

历史上，如今国际知名的矿业公司在其早期的发展进程中也走过不少弯路，经历过粗放式发展阶段。

其次，是地方各级政府的粗放管理。

长久以来，我国许多矿产资源丰富欠发达地区的经济发展过度依赖矿产资源的支撑，而中央为激励地方，早年已将较大的矿业管理权限下放给了地方政府，结果地方政府有时会出于GDP和财政收入增长等短期利益目标的考虑，导致私挖滥采、贱卖资源等行为。

第三，腐败滋生，使监管失灵加剧。

从前面列举的犯罪类型可以看出，其中不少“罪名”均是与权力寻租有一定联系的。实际上，在我国矿产资源丰富的地区，基层矿产资源监管部门的工作人员、政府部门官员与矿产企业之间不排除一定的利益牵连。近年来媒体报道的 “官煤勾结”“官矿勾结”现象，可知一斑。

有的官员是入股矿企。比如，在陕西神木曾经发生过法官状告煤矿讨要红利的事件。2009年，神木县法院法官张某以180万元入股当地一家煤矿，因两年未得到分红，将煤老板陈某告上法庭，索赔1100万元。该案一审张某获胜诉，随后二审法院又撤销一审判决，驳回了张某的诉讼请求。

有的官员则干脆直接自己出资购买煤矿，并违法违规经营。2000年，陕西蒲城县煤炭局局长郝某出资2万元购买了蒲县一煤矿，依仗自己煤炭局局长的职位权力，非法开展生产，几年下来将原来的小煤矿发展成总资产超5000万元的大煤矿企业。案发后被查获的个人财产达3亿余元。

长期存在的腐败，各类主体的利益纠葛，加剧了矿产资源的监管失灵，成为犯罪多发、频发的“温床”。

2、矿产资源特点的角度

中国矿产资源有几大特点，首先是资源总量较大，矿种比较齐全，但是地区分布不均匀，多集中在中西部偏远地区，这就给中央对地方的统一监管增加难度。

其次，矿业具有高投入、高回报、高风险的特点，一些人在巨额利润的诱惑下不惜铤而走险走上了违法犯罪的道路。对“暴利”的追逐还常常演化成为赤裸裸的“暴力”，一部分人因为开矿而暴富起来，在此“样本”的参照、巨额利润的诱惑下，一些人结成黑恶势力团伙，开始插手矿产，致使涉矿纠纷不断增加，导致犯罪行为。

2019年自然资源部调研组开始去往全国各市县开展矿产资源领域涉黑涉恶专项调研工作，要求各级自然资源部门对矿产资源领域涉黑涉恶情况加强排查、严厉打击，及时遏制非法开采活动，加大对各类违法犯罪的打击处罚力度，提高犯罪成本，从制度上和组织上保障矿产资源管理工作的正常有序开展。

3、国家管控的角度

2018年，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准成立中华人民共和国自然资源部。而此前，我国的自然资源是多部门管理，“九龙治水”，这导致了权责交叉、权责模糊、监管分散、产权纠纷多发等现象，对该领域内犯罪的管控工作也出现了不系统、不协调的局面。

其次，中央和地方权责边界不够明晰，也影响了国家对矿产资源整体的管控力度。因为

地方政府在矿业管理方面拥有一定的自主权，在其财政收支出现“缺口”的时候，很容易采取“机会主义”行为，使得中央的政策未能全面彻底执行。

还有就是，我国行政监管与司法层面是否达到了无缝衔接，是否全面执行法院的生效判决，也有影响。

随着矿产资源领域的快速发展，国家对于勘探开发矿产资源的政策和法律也在逐步完善，在这一过程中，会出现新政策与旧政策之间、地方政策与国家政策之间的矛盾。

这些，无疑都将影响国家对矿产资源的管控力度，并诱发犯罪。

4、从业人员素质的角度

一方面，矿产企业中，法律风险意识淡薄、企业管理者法律素养相对不高的情况比较普遍。“煤老板”一词曾有一段时间“自带光环”，如今却似乎变得带上了些许贬义色彩。他们被称为“最能体现全中国暴富奇迹的群体”，在人们的印象中常与“暴发户”划上等号。就公开报道的部分山西省小型煤炭企业主来说，他们中的许多人文化教育程度并不高。一方面是快速变化的法律，另一方面是这群企业主对法律了解的滞后，这种不平衡，常导致“煤老板”们因为不懂法、不敬畏法律，在经营管理中抱着侥幸心理，造成一些违法犯罪行为发生。

另一方面，在矿产资源较丰富集中的一些地区，膨胀的物欲破坏了社会风气，在享乐主义、拜金主义等不良风气的熏染下，一些政府官员包括矿产资源行政监管部门人员长期忽视自己的政治思想教育，最终为了一时私欲违背职业道德操守和责任，知法犯法，走上了职务犯罪的道路。

此外，许多基层的管理机构还存在人员配备不足，欠缺具备专业资格人才的现象，这也使得管理工作中更容易出现玩忽职守等渎职行为。

5、政府、企业、市场关系角度

对于企业，尤其是民营企业而言，则更有其特殊的一面。

政府和市场之间的关系是否真正理顺，也与犯罪发生有一定关系。政府与市场的边界未划清，加之政府的不当干预，也会使企业家们在不经意间“越线”，陷入犯罪的“陷阱”。

近年来，随着我国市场化改革的持续深入，经济进入转型期，企业发展迎来新机遇和挑战。根据经济学家张军的归纳，我国经济转型有“价格双轨制”、“增量改革”、“试验性改革”、“微观改革走在宏观改革前面”、“经济改革走在政治改革之前”等五个特点，每一个特点之下都蕴含了巨大的法律风险，企业家们应尤为重视。

新时期，政府大力推进营商环境建设，也是因为意识到了这一点，其主要目的就是改善包括民营企业在内的投资环境，为企业发展提供便利。这其中自然也包括对法治环境的改善，包括禁止公务人员对企业的吃拿卡要、各种投资入股，杜绝各种诱发企业违法犯罪的不良行为。

当然，政府与市场的关系未能理顺之外，企业融资难、市场准入受限，民营企业地位有待提高等等，也都是导致矿产资源领域犯罪的深层次原因。

法律风险的防控

1、就企业而言，建议从以下几方面入手：

(1)生产经营全过程的刑事法律“体检”。

即借助专业的法律风险管理服务机构或专家，定期或不定期地对企业的整体或局部生产经营活动进行科学的调查、分析和评估，发现潜在的法律风险及其特性，并提出可有效控制和管理法律风险的方案，为企业避免刑事法律风险提供决策依据，做好事前防范。

(2)依靠法律风险防范机制的制度化、常态化。

法律风险的防控，需要扎紧扎密制度的笼子。企业应把法律风险防范的有关措施，移植到企业的制度体系之中，以实现公司的规范运作，并使风险防控形成常态，常抓不懈。

(3)靠企业家自身的改变——建立规则意识。

虽然这些年大家一直在呼吁现代企业制度建设，但众多企业家的思想观念却因各种原因，依然未能真正实现现代化，或者跟上现代化的进程。企业家们应当意识到，强化规则意识，坚持“底线思维”，自觉遵守市场规则和契约精神，才能实现企业长远的发展。

(4)引入专业刑事法律风险管理人才——刑事专业律师。

专业的事，应该交给专业的人去办。目前，不少企业运作管理水平不够高，缺乏足够、配套的专业管理人才。而弥补企业运作管理水平的短板，须依靠外部专家，包括依靠专业的律师团队，对企业进行风险诊断和评估，帮助企业提前预防和规避风险。

企业家们应该坚信，这个成本是必须要付出的，一定要认真计算这笔账：风险诊断或评估成本，远低于刑事风险爆发后所造成的经济损失。

2、从监管环节来讲：

(1)加强法制建设，促进廉洁自律。

(2)对公务人员、公务机关建立有效监督体制，进而保证有效的监督措施和效能，方为根本之策。

3、推进矿业更健康发展最根本的任务，是建立健全矿产资源管理新体制，可从以下几方面着手：

(1)更好发挥政府的作用，包括深化“放管服”改革。

由国家对矿产资源实施集中统一管理，解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。对矿产资源实行“横向集中统一、纵向分级分类管理”，确保矿产资源开发利用的基本规则统一有效。各级政府在矿产资源管理中要不缺位、不越位、不错位，更好地承担起公共服务者和市场监管者的职责，禁止政府直接经营矿产资源的行为，改变长久以来政府既是矿产资源管理者，又是市场利益相关人的状况。

“规范垂直管理部门和地方政府的关系”，通过调整利益分配，解决“矿产资源国家集中统一管理与中央、地方财政分灶吃饭的矛盾”。加大地方政府在资源税费分成中所占比例，改变对资源富集地区的政绩考核导向，弱化地方政府与资源开发的直接利益关联，遏制地方政府的短期逐利冲动。

创新反腐倡廉制度体系规范权力运行。

自然资源部的成立，以及配套法规的制定和实施，有利于自然资源资产产权制度相关改革的系统性、整体性和协调性的进一步延伸和完善，为自然资源资产产权制度改革的顶层设计奠定基础，有效解决自然资源权属及利用和恢复治理等环节的突出问题。但是很显然，组建一个新部门，并不能全部解决自然资源管理领域累积的深层次矛盾，改革还需继续。

(2)充分发挥市场配置资源的决定性作用。

加速推进国有资源配置市场化进程，建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业市场。让市场在矿产资源配置方面发挥基础性作用，有助于反腐倡廉，将经营者的精力转向市场;资源配置的市场化，意味着审批事项减少、审批环节简化，设租空间、寻租空间变窄，腐败动机将一定程度被抑制。

当前矿业权市场建设仍处于起步阶段。除需进一步完善现有的招标、拍卖、挂牌、公示等制度外，还需要尽快引入社会听证、媒体监督等机制，将资源配置的全过程置于社会和公众的监督之下。

还有就是，“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。消除民营矿业企业在政策环境上的障碍。

(3)健全矿业法律法规，进一步完善矿产资源管理。

针对矿产资源管理中的现实问题，应着重从以下方面入手修改和完善：①科学合理配置资源，统筹兼顾保障发展与保护资源;②开发资源与保护环境并重，建立环境保护补偿机制;③明确界定矿产资源国家所有权、矿业权人使用权及其财产权属性;④完善矿产资源管理的各项法律制度，明确各级政府权责;⑤赋予不同经济成分的市场主体以平等地位，保护矿业权人的合法利益。

正确处理中央、地方、企业和资源开发所在地民众的利益关系，运用法律、经济、行政手段，化解矛盾，凝聚合力，形成有利于矿业发展的良好氛围。

展望

对中国企业特别是民企而言，当前面临的法律风险依然较为严峻，但随着国家对企业越来越重视，致力于为企业创造宽松、安全的营商环境，出台了一项又一项利好政策，相信企业会迎来更美好的明天。

国家法治“风向”的一些新变化，预示着民营企业的法律地位再一次被重视和提高。

2017年12月，最高检下发文件依法保护企业家合法权益《关于充分发挥职能作用营造保护企业家合法权益的法治环境支持企业家创新创业的通知》。

2018年11月，习近平总书记发表《在民营企业座谈会上的讲话》，充分肯定了民营经济的重要地位和作用，承诺大力支持民营企业发展壮大。

2019年1月，最高法发文要求保护企业家，坚决防止用刑事手段干预经济纠纷。

……

2020年的全国“两会”再次强调，增强中小企业发展活力，需要政策、法律、营商环境等方面的大力支持。应以公正监管维护公平竞争，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境。

引发热议的“民法典”中一系列财产保护和营商环境的优化，对于中小企业恢复元气、健康发展的保障，力度和重要性也是不言而喻。

在政府将构建良好营商环境作为国家治理中一项重要任务的当前，企业应抓住时代机遇，依法经营管理，提高自身发展能力和水平，寻求更好更长远的发展。

对于矿产资源领域监管环节而言，政府官员、监管部门工作人员也应当接受廉政教育、法制教育、职业道德教育。从思想和行为上控制和防范刑事犯罪的发生。

推动建立和完善有效的监督机制，从职能定位进行合理划分，接受依法监督，是避免腐败行为产生的根本举措。

治国理政，无信不立。

近年来，从行政理念到行政实践，政府社会管理与公共服务水平不断提高，诚信度也在不断增强。然而，“新官不理旧账”、“人在政存，人去政息”现象，规划频繁变动、政策朝令夕改现象，依旧未能杜绝。因此，应当大力推进法治建设，反腐与诚信政府建设应同步推进。

令人欣慰的是，如今中国的反腐行动尚在持续推进，法治政府、诚信政府建设，也一直都在路上。

矿产资源领域犯罪情况的改善、涉煤企业刑事法律风险的降低，前景可期。

【作者简介】

于兴泉，北京大成律师事务所高级合伙人、大成刑事专业委员会执行主任、大成刑辩学院执行院长。